中國行政區劃圖 全國行政區劃大調整

本作品是對史圖館專欄的投稿，僅代表作者個人觀點；本作品并非嚴謹的歷史學術研究，僅供參考；未經授權，禁止二傳，違者必究。

本文作者：江鄂魯

行政區劃指“國家對于行政區域的劃分。”或“國家對于行政區域的分劃。”通常代指行政區域，或簡稱政區。研究證實，中國行政區劃制度起源于春秋戰國。

本文主要回顧與總結1949—2019年中國內地政區發展史，包括政區概況、政區特色發展、對行政區劃史的再認識三部分。在此之前，簡單介紹政區管理體制。

圖1 中國政區圖（來源：標準地圖服務系統）

1954年，新中國首部憲法就對政區制度做出明確規定。而現行制度的法律基礎是最新修訂的《中華人民共和國憲法》，以及《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》《中華人民共和國民族區域自治法》《行政區劃管理條例》《行政區劃管理條例實施辦法》等法律法規，以下分別簡稱《憲法》《地方組織法》《民族區域自治法》《區劃條例》《區劃條例實施辦法》。

根據《憲法》和法律法規，全國行政區劃主管部門是民政部（前身為內務部），分管機構是民政部區劃地名司（1988年前為原民政司）；地方各級民政部門及相關分管機構管理當地的具體業務。

圖2 民政部新址：北京建國門南大街6號

政區調整是政區管理最直接的體現。從古至今，政區管理的技術方式沒有太多變化，以調整前后政區是否發生形變為標準分為兩大類：一類是有損調整，包括新置、撤銷、拆分、合并、析出、納入等；另一類是無損調整，包括更名、行政中心遷移、轄屬變更、級別升降、同級專類等。

需要說明的是：第一，村、社區屬于基層自治組織，不屬于行政區劃范疇；第二，從地級到鄉級，均有準政區或非法定政區的存在，如地區、林區、街道等，本文一般不做區分。

圖3 《憲法》關于行政區劃的規定

一、 政區概況

（一）省級政區

“省”作為政區單位，最早出現于元代。新中國成立后，省級政區幾經調整，一度出現高于省級政區的大行政區。截至2019年底，全國省級政區共34個，包括4直轄市、23省、5自治區、2特別行政區。

1. 數量與幅員變化

基于政區沿革的數量統計，能直觀反映政區發展趨勢。根據統計資料，70年間，全國省級政區數量變化情況如下圖所示：

圖4 全國省級政區數量統計

省級政區發展歷程可分為兩個時期：1954年前，省級政區數量多、變化大；1954年后數量下降并保持穩定。1954年能夠成為時間節點的原因是，該年6月《中央人民政府關于撤銷大區一級行政機構和合并若干省、市建制的決定》的頒布，導致相當數量的省、直轄市被省并。

政區數量變化也可反映政區幅員的盈縮情況，在一定的地域范圍內，政區數量與幅員大小成反比。從上圖可知，全國省級政區幅員呈擴大趨勢。

2. 省界勘定

1949年以來，特別是上世紀80年代后，隨著人口增長、經濟社會發展，以及資源開發利用程度的加深，關于政區邊界的爭議不斷出現，嚴重影響社會穩定、經濟發展和民族團結。邊界之爭實為資源之爭，原因是政區界線不明。因此，政區勘界被提到政府議事日程。

圖5 微山湖

1995年11月，在前期試點工作基礎上，國務院召開全國勘界工作會議，成立勘界工作領導小組。1996年起，全國范圍開展省、縣兩級陸地行政區域界線勘定工作，其中省界勘定由國務院領導。2001年底，工作基本完成，勘定省界68條，總長6.24萬千米。這是歷史上首次由中央政府主導、在全國范圍開展的政區邊界勘定工作。

為鞏固勘界成果，加強界線管理，維護社會穩定，2002年5月，國務院公布《行政區域界線管理條例》，標志著政區界線管理進入法制階段。

3. 大行政區

解放戰爭期間，為加強地方管理，滿足戰時需要，同時為和平時期全國建設做好準備，中央結合實際，參考蘇聯經驗，陸續設立五大解放區，每個解放區管轄若干省級政區，實行黨政軍一元化管理體制。

1949年，《中華人民共和國中央人民政府組織法》首次出現“大行政區”一詞。同年12月頒布的《大行政區人民政府委員會組織通則》，以行政法規形式認定大行政區既是中央人民政府派出機關的轄區，也是建立在省級政區之上的最高地方政區。同月，中央任命各大行政區人民政府和軍政委員會成員，西北、華東、中南、西南等大行政區機關于次年陸續建立。東北人民政府則早于1949年8月即已成立；同樣早已成立的華北人民政府則隨中央人民政府成立而撤銷，原轄各省級政區改由中央直屬；內蒙古自治區于1947年5月成立后，亦直屬中央。

圖6 大行政區分布

1950年9月，華北事務部設立。1952年4月，撤銷華北事務部，設立華北行政委員會。同年11月，撤銷其他五大行政區人民政府或軍政委員會，各自成立行政委員會。行政委員會的建立，標志著大行政區性質由地方政區轉變為中央派出機關的轄區。

隨著“一五”計劃的實施和過渡時期總路線的提出，以及其他因素影響，中央加強對地方的全面領導。1954年，《中央人民政府關于撤銷大區一級行政機構和合并若干省、市建制的決定》的出臺宣告大行政區制度終結，而源于該制度的行政區劃序列保留至今，這也是身份證號碼前兩位的含義。

（二）地（專）級政區

地級政區是在1970年前后，由原專級政區轉化而來。上世紀80年代，隨著“地改市”“市管縣”體制的逐步確立，性質由虛入實。截至2019年底，全國地級政區共333個，包括293市、7地區、30自治州、3盟。

1. 數量與幅員變化

圖7 全國地（專）級政區數量統計

地（專）級政區發展分為三個時期：上世紀60年代前，數量波動較大，發展不穩定；60—90年代中期，數量緩慢增長，偶有小波動；90年代中期后，呈穩定態勢。幅員方面，則經歷了由不穩定到略有下降，直至穩定的發展軌跡。

2. 專級政區

1954年，《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法》規定了專員公署設置條件和性質。專員公署的管轄區域稱為專區，是一種介于省級和縣級之間的準政區形式，歷史可追溯到上世紀30年代國民政府設立的行政督察區。設置專區的初衷主要是優化行政管理，縣級政區數量繁多、事務繁雜，由省直接管理存在一定難度。

3. 地級政區

“專改地”最早出現在1956年，正式始于“文革”時期。當時，專員公署改為革委會，專區改為地區。

1978年，十一屆三中全會使國家戰略轉移到經濟建設上來，為打破城鄉二元制壁壘、統籌一體化發展，1983年，中共中央、國務院下發《關于地市州黨政機關機構改革若干問題的通知》，明確施行“地改市”“市管縣”體制。“地改市”的主要形式為撤地設市和地市合并，前者指撤銷地區后，以原地區管轄區域設立地級市；后者指地區與市合并為新地級市。

圖8 最年輕地級市——那曲市

今天看來，這項政策的實施，至少產生三方面影響：第一，地級政區性質發生變化，由準政區轉化為正式政區；第二，城市型政區“市”取代地域型政區“地區”，成為地級政區主體；第三，城市型政區“市”的概念發生變化，這一點將在后面討論。

（三）縣級政區

歷史上，“縣”長期作為相對穩定的基層政區單位而存在。近年來，伴隨市制改革與區域協調發展的需要，“縣改市”“縣改區”成為政區調整的焦點。截至2019年底，全國縣級政區共2846個，包括965市轄區、387縣級市、1323縣、117自治縣、49旗、3自治旗、1特區、1林區。

1. 數量與幅員變化

圖9 全國縣級政區數量統計

縣級政區發展可分為三個時期：上世紀60年代前，數量變化不穩定；60—80年代中期，數量緩慢增長；80年代中期后，數量保持穩定。而幅員伴隨數量波動呈現“不穩定—小幅下降—穩定”的態勢，與地（專）級政區相近。

2. 縣界勘定

全國范圍的縣界勘定工作于1996年啟動，由各省級人民政府領導，2001年底基本完成，共勘定陸地縣界6300余條，總長41.6萬余千米。

3. 縣級政區的調整

（1）“縣改市”

1986年，國務院批準民政部《關于調整設市標準和市領導縣條件報告》，對可設市的縣進行具體規定，隨即在地方掀起“縣改市”熱潮。

1993年，為適應經濟社會發展，國務院批準《關于調整設市標準報告》，對設立縣級市、地級市的標準分別予以明確。

1997年，為遏制地方出現的盲目跟風等現象，國務院暫停“縣改市”審批，但這項政策未被完全叫停。2016年，國務院發布《關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》，“縣改市”進入有序開展階段。

圖10 常年位居全國百強縣榜首的昆山市

（2）“縣改區”

“縣改區”的主要法規依據是1993年的《關于調整設市標準報告》。近年來，很多地級市政府熱衷于此，原因是可以擴大城鎮化規模，更好地集中和利用社會資源，促進地方發展，提高影響力。

2014年，民政部起草《市轄區設置標準（征求意見稿）》《設立縣級市標準（征求意見稿）》。最新的《區劃條例》和《區劃條例實施辦法》均對市、市轄區的設立標準進行了原則性規定，有助于完善相關制度化建設。

（四）鄉級政區

限于客觀條件，僅將鄉級政區發展歷程中的若干重要事件簡述如下：

1951年4月，為解決鄉級政區幅員懸殊的問題，政務院發布《關于人民民主政權建設工作的指示》，其中第五條要求“應酌量調整區、鄉（行政村）行政區劃，縮小區、鄉行政范圍”。當時南方地區鄉級政區幅員普遍過大，為此進行劃小處理。

1955年，全國農業合作化迎來高潮，小鄉制無法適應發展需要，國務院于年底發布《關于進一步做好國家機關精簡工作的指示》，隨即各地開展并鄉調整。

1958年，人民公社化運動的興起使人民公社成為政社合一的基層政權。同年中共中央八屆六中全會通過的《關于人民公社若干問題的決議》，其中第二條確認“人民公社是我國社會主義社會結構的工農商學兵相結合的基層單位，同時又是社會主義政權組織的基層單位。”

圖11 燕郊鎮——數十萬北漂的安身地

1978年后，農村實行家庭聯產承包責任制，中央決定政社分離，重建鄉級政權，八二憲法予以規定。1983年，中共中央、國務院發布《關于實行政社分開，建立鄉政府的通知》，鄉級政權在各地恢復。

1984年，為加快城鎮化進程，國務院批轉民政部《關于調整建鎮標準的報告的通知》，對設鎮規定進行調整，鄉改鎮在全國推廣。其后，鄉鎮改街道、撤區并鄉建鎮等也得到廣泛實施。截至2019年底，全國鄉級政區共38755個，包括2區公所、21013鎮、8101鄉、153蘇木、966民族鄉、1民族蘇木、8519街道。另外，各地目前準備或正在進行鄉鎮勘界，全國范圍工作的完成有待時日。

二、 政區特色發展

（一）城市型政區

1. 性質變化

1921年2月，《廣州市暫行條例》的出臺和廣州市政府的成立，標志著中國首個城市型政區的誕生。狹義上，與傳統地域型政區相比，它的主要特點是：從原有的地域型政區產生（如“割縣設市”），幅員小，人口和社會資源高度集中，現代產業占主導，建成區與政區幅員基本吻合，較大城市被分為若干市轄區，一般與縣同級且沒有轄屬關系，以“市”為通名等。

圖12 廣州城市新中軸

“地改市”“市管縣”體制確立后，“市”成為地級政區的主體，幅員普遍大于建成區面積，形態與地域型政區趨同，如面積和人口均超過寧夏回族自治區的重慶直轄市，出于戰略需要設立的三沙市等。而“縣改市”“縣改區”的廣泛開展，使得市轄區也突破了原有的定義，還出現“市管市”的現象，如遠離北京市中心的密云、延慶在2015年縣改區，作為地級市的蘇州代管4個縣級市等。總之，經濟社會發展不受制于剛性的政區劃分，城市的“聚落與政區”二元關系已由協同轉向分離，城市群的出現以及同城化、城市合并都證明了這一點。

圖13 城市型政區的演化

但隨著中小城鎮的崛起，這種情況似乎有所轉變。1983年浙江蒼南龍港鎮成立后，陸續合并周邊鄉鎮，早已超過一般鎮的規模。2014年，國家發改委等部委聯合下發《國家新型城鎮化綜合總體實施試點方案》，提出設立鎮改市試點。2016年，國務院《關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》和國家發改委《2019年新型城鎮化建設重點任務》先后明確提出“鎮改市”。2019年龍港縣級市的成立既是大形勢下自身發展的必然結果，也可視為傳統城市型政區的一次回歸。

2. 城市等級

歷史上，同一層級的政區常有等級之分，如民國末年，嘉興為一等縣，桐鄉為六等縣。設立標準主要有幅員、人口、財政等。目前，按不同標準，“市”存在多種等級分類方式，不完全依賴行政級別。

（1）基于城市地位與作用

2005年，在原建設部與中國城市規劃設計研究院共同編制的《全國城鎮體系規劃（2006—2020）》中，首次提出“按照城市在國家和區域中的地位與作用，分為國家中心城市、區域中心城市、地區中心城市和縣域中心城市四個層次。”根據2018年規劃，國家中心城市包括北京、天津、上海、廣州、重慶、成都、武漢、鄭州和西安。

圖14 作為振興東北的橋頭堡，沈陽會是下一個國家中心城市嗎？

（2）基于人口規模

2014年，國務院下發《關于調整城市規模劃分標準的通知》，規定“以城區常住人口為統計口徑，將城市劃分為五類七檔。”包括Ⅰ型小城市和Ⅱ型小城市、中等城市、Ⅰ型大城市和Ⅱ型大城市、特大城市、超大城市。根據各地人口統計，所謂的“一線城市”（注意：這只是約定俗成的概念）——北京、上海、廣州和深圳均屬于超大城市。

（3）基于體制改革

a)計劃單列市和副省級城市 上世紀50—60年代，國家先后兩次設立計劃單列市，均已取消。進入80年代，中央陸續批準14個城市實行計劃單列，這是開展城市經濟改革的重要步驟。計劃單列市仍為省轄市，接受省政府領導，地方財政與中央直接掛鉤，而與省財政不脫鉤，同時享有省級經濟權限。1993年7月，中央對計劃單列市進行調整，從中取消省會城市，保留6個計劃單列市。

1994年2月，中央機構編制委員會下發《中編[1994]1號》文件，將原14個計劃單列市和濟南、杭州共16市政府機關的行政級別定為副省級。次年2月，中編委印發《關于副省級市若干問題的意見》的通知，明確將16市定為副省級城市。副省級城市的級別、權限、待遇高于一般地級市，但仍歸省轄。設立副省級城市“不僅有利于加快這些城市的經濟與社會發展，而且有利于更好的發揮這些中心城市的輻射作用。”重慶成為直轄市后，副省級城市數量降為15個，計劃單列市降為5個。

圖15 武漢——英雄城市

b)較大的市和設區的市 “較大的市”這一概念早在五四憲法中就已提出。1984—1993年，為解決地級市立法權設立問題，國務院分四次共批準19個非省會地級市作為較大的市，在重慶市直轄后降為18個。較大的市擁有地方法規和規章制定權。

實踐證明，這是一次有益嘗試。在前期經驗基礎上，2000年《立法法》第六十三條第四款規定“較大的市是指省、自治區的人民政府所在地的市，經濟特區所在地的市和經國務院批準的較大的市。”據此，全國共49個較大的市，其中省會22個、自治區首府5個、經濟特區4個（海南省除外）。

2015年先后修訂的《立法法》和《地方組織法》均將較大的市修改為設區的市，后者指有市轄區的地級市。因此，絕大多數的地級市都擁有地方立法權。但《憲法》仍保留較大的市，同時規定設區的市擁有地方立法權。

圖16 相比一眾網紅景點，老街才是“真重慶”

（二）民族區域自治制度

1. 簡述

民族區域自治制度是一項基本政治制度，“是在國家統一領導下，各少數民族聚居的地方實行區域自治，設立自治機關，行使自治權。”這項政策的歷史最早可追溯至1922年中共二大宣言。1936年10月，預海縣回民自治政府在陜甘寧成立。1938年9月，中共六屆六中全會明確民族區域自治的思想。1947年5月1日，首個少數民族自治區——內蒙古自治區成立。民族區域自治對于維護國家安全和社會穩定、保障各民族權利、鞏固和發展民族關系、調動各族人民參與建設的積極性、促進各民族共同繁榮發揮重要作用，是行政區劃史上的一個創舉。按《憲法》《民族區域自治法》規定，民族自治地方分為自治區、自治州、自治縣，各級自治地方設立各級自治機關，享有自治權。

圖17 新疆昭蘇：清乾隆《平定準噶爾勒銘格登山碑》

2. 新疆生產建設兵團

屯墾戍邊早在秦代就已出現。1949年后，為鞏固邊防、發展經濟、安置人員，陸續在沿邊、沿海地區組建了12生產建設兵團、3個農建師，目前僅保留新疆一處。

新疆生產建設兵團組建于1954年10月，1975年3月撤銷，1981年12月恢復建制。它是新疆維吾爾自治區的重要組成部分，承擔國家賦予的屯墾戍邊職責，是在所轄墾區內，依照國家和自治區法律法規，自行管理內部事務，在國家實行計劃單列的特殊社會組織，受中央和自治區雙重領導，實行黨政軍企高度統一的特殊管理體制，總部位于烏魯木齊市。

（三）經濟區域

以1978年十一屆三中全會為標志，1949年至今，政區與經濟區域的關系分為前后兩個階段：在前一個階段，部分經濟區域轉為政區，管理和建設高度統一，如工礦區、墾區、鹽區等；在后一個階段，根據經濟社會發展需要，設立不同類型的開發區。

圖18 改革開放的樣板——深圳

開發區是促進地方發展、協調區域管理、創新體制建設的典型。根據國家發改委等部委聯合發布的《中國開發區審核公告目錄（2018年版）》，全國開發區共2543家，按審批權分為552家國家級開發區和1991家省級開發區；按性質分為五大類：經濟技術開發區、高新技術產業開發區、海關特殊監管區域、邊境/跨境經濟合作區、其他類型開發區。而經濟特區、自由貿易區、國家級新區、國家綜合配套改革實驗區、特別合作區等不屬于開發區范疇，但可視為廣義的經濟區域。

經濟區域的空間形態主要有五種：一是正式政區，通常為縣級，如上海浦東新區；二是設有相對獨立的管理單位，形同準政區，如北京（亦莊）經濟技術開發區；三是僅作為政區的一部分，如深圳高新技術產業開發區；四是由若干政區組成，由上級政區統一管理，如河北雄安新區；五是從某一政區析出，轉由另一政區代管，如深汕特別合作區。

三、對行政區劃史的再認識

對于秦代至民國初年的行政區劃史，通行觀點是以層級為標準劃分為三個階段：第一階段，從秦漢的二級制轉化為魏晉南北朝的三級制；第二階段，從隋至唐前期的二級制轉化為唐后期至兩宋的三級制；第三階段，從元代的多級制轉化為民國初年的二級制。

事實上，民國真正實行二級制的時間很短，1932年，“省—專—縣”虛三級制確立。新中國成立后，歷經70年發展，全國政區由虛四級制轉化為四級制：1970年前基本實行“省—專—縣—鄉”虛四級制，專區只作為省級政府派出機關的轄區；1970年后，地級政區機關逐漸擁有明確的管理權，實行“省—地—縣—鄉”四級制。雖然局部存在政區缺失、復式政區等特殊情況（前者包括省直管縣、不設區的地級市、不設鄉鎮街道的縣級市等，如海南定安縣、廣東東莞市、浙江龍港市；后者主要是復式地級政區，如新疆伊犁哈薩克自治州代管阿勒泰、塔城兩地區），但總之，按照傳統邏輯，行政區劃史已經進入第四階段——即從民國中期的虛三級制轉化為新中國的四級制。

圖19 從復旦史地所看上海

通行觀點主要基于地域型政區，而根據前文所述，近代以來，城市型政區逐漸成為主流，有必要重塑這種認識。以1921年《廣州市暫行條例》出臺為標志，行政區劃史可分為兩個時期：在此之前的稱為“傳統時期”，只有地域型政區一種類型，具體可根據層級變化再分為三個周期；之后稱“現代時期”，地域型政區和城市型政區并存，再以1983年《關于地市州黨政機關機構改革若干問題的通知》為標志，分為狹義城市型政區階段和廣義城市型政區階段。

進入本世紀以來，城市型政區顯得愈發重要，主要原因在于經濟社會快速發展所導致的大規模城鎮化浪潮，并且保持著強勁勢頭，故以城市型政區作為重構行政區劃史的標準更符合實際，也更貼合未來發展趨勢。

關于新中國行政區劃的討論遠未結束，限于筆者水平，本文只能到此為止；其中不乏管見，僅代表筆者個人目前觀點，充其量算是引玉之磚，以供批評。

參考資料

[1]除圖1、4、7、9、13外，其他圖片均源于網絡。

[2] 《中華人民共和國憲法》，法律出版社，2018年3月第1版。

[3] 《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，法律出版社，2015年9月第1版。

[4] 中華人民共和國民政部：《中華人民共和國行政區劃（1949—1997）》，中國社會出版社，1998年8月第1版。

[5] 中華人民共和國民政部：《中華人民共和國行政區劃（1998—2000）》，原書無版權頁。

[6] 民政部全國勘界工作辦公室：《中國勘界紀實（上卷）》，中國社會出版社，2003年2月第1版。

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[8] 吳宗金：《中國民族區域自治法學》，法律出版社，2016年2月第3版。

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[10] 夏征農、陳至立：《大辭海·政治學·社會學卷》，上海辭書出版社，2010年12月第1版。

[11] 周振鶴：《體國經野之道》，上海人民出版社，2019年5月第1版。

[12] 周振鶴：《縣制起源三階段說》，《中國歷史地理論叢》1997年第3期。

[13] 周振鶴：《中國行政區劃通史·總論》，復旦大學出版社，2017年9月第2版。

[14] 傅林祥、鄭寶桓：《中國行政區劃通史·中華民國卷》，復旦大學出版社，2017年9月第2版。

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[16] 陳潮、陳洪玲：《中華人民共和國行政區劃沿革地圖集》，中國地圖出版社，2003年10月第1版。

[17] 范曉春：《中國大行政區：1949—1954年》，東方出版中心，2011年8月第1版。

[18] 柳成焱：《略論我國鄉鎮行政區劃的歷史演變及其發展趨勢》，《科學社會主義》2006年第4期。

[19] 全國行政區劃信息查詢平臺：http://xzqh.mca.gov.cn/map

[20] 國家統計局官網：http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01

[21] 新疆生產建設兵團官網：http://www.xjbt.gov.cn/bt/